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淺析“PPP”融資模式 
興潤建設集團有限公司   李元森  

1、PPP融資模式概念

PPP模式、也稱PPP融資，是一個新的引入概念，各國說法不一，有廣義和狹義之說。PPP一詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府、盈利性企業和非盈利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。學術界通常認為，PPP模式（Public—Private—Partnership）即公共私營合作制的簡稱。是指政府部門與民營企業（公司）或私人組織之間，通過特許權協議合作形式，建設基礎設施項目等提供公共產品和服務，以優化項目融資，實現“雙贏”或“多贏”。

廣義PPP模式：中文直譯為“公私合伙制”，指公共部門與私營企業為提供公共產品或服務而建立的各種合作伙伴關系。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府合作，讓非公共部門所掌握的資源參與公共基礎設施建設，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

狹義PPP模式：可理解為一系列項目模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等模式。狹義的PPP模式更加強調合作過程中風險分擔機制和項目的衡工量值原則。企業對項目前期科研、立項等階段參與更深，政府對項目中后期建設及運營過程參與更深，政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

2、我國為什么要引導、推廣“PPP”模式

隨著時代的發展，越來越多的融資、承包模式被涌現出來，向DB、BT、BTO、ROT、BOT、BOOT、DBO、PPP等，不同的模式，都有各自的運行方式和特點，但PPP模式與其它模式有所不同，它是由政府倡導并全程參與的融資模式。

近幾年，我國十分重視公共基礎設施建設項目，特別是習主席“一帶一路”發展戰略提出后，進一步加快了了基礎項目建設工程的步伐,但是政府資金是有限度的，單靠政府資金是已不能滿足發展需求的，同時，過度依靠政府來獨立運作公共基礎設拖建設項目，不可避免地會遇到國外政府早已碰到過的種種問題。因此，調動民營資金，促進我國基礎設施建設項目的民營化，即在我國基礎設施建設領域引入PPP融資模式，具有極其重要的現實價值。

我國政府為PPP模式在我國的發展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。目前，國務院43號文提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。今年10月28日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是要大力推廣PPP模式。通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。在融資政策的基礎上，財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發、準備階段和融資過程提供資金支持。根據國務院研究發展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。根據43號文和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的規定推演，未來地方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成。可見，應對未來幾十年城鎮化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

3、“PPP”模式特點

3.1、PPP模式的結構形式（運作方式）：

政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位（私營企業）組成的特殊目的公司（或稱特許項目公司）簽定特許合同(特殊目的公司一般是中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營(一般是20-30年)，允許特殊目的公司通過經營該項目而取得相關利益作為回報，特許經營期滿后，工程項目無償還給政府。

3.2、PPP三大特征

（1）伙伴關系：核心問題目標一致，以最少的資源，實現產品（設施）或服務最大化。政府購買商品（設施）和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款；

（2）利益共享：非單純利潤，指共享PPP的社會成果，即政府部門的社會效益和私營企業長期穩定的投資回報；

（3）風險共擔：每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，即合作各方盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。例：如隧道、橋梁項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營企業達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，私營企業可有效控制因車流量不足而引起的經營風險。

3.3、PPP模式優點：

（1）最大限度地消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短項目前期工作周期,進而降低項目費用；

（2）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力；

（3）促進了投資主體的多元化。利用私營企業來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投資、融資體制改革。同時,私營企業參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗；

（4）政府部門和私營企業可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務；

（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用；

（6）風險分配合理。PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權；

（7）應用范圍廣泛。該模式突破了引入私營企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等；

3.4、PPP缺點：

（1）對政府來說，如何確定合作公司給政府 增加了難度，而且在合作中要負有一定的責任。增加了政府的風險負擔；

（2）組織形式比較復雜，增加了管理上的協調難度，對參與各方的管理水平有一定要求；

（3）如何設定項目的回報率和運營期可能成為一個頗有爭議的問題。

4、PPP模式運作的基本要求及必要條件

（1）基本要求：解決好風險識別和合理分配，是成功運用PPP模式的關鍵。政府的契約精神和能力建設是基礎，合理的風險分擔是PPP模式的核心，由更有能力承擔風險的一方承擔相應的風險，是PPP模式的一個基本原則；

（2）政府部門的有力支持：在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險；

（3）政府應由健全的法律法規制度，在法律層面上對政府與私營企業在項目中需要承擔的責任、義務、和風險進行明確的界定，保護雙方利益；

（4）專業化機構和人才的支持：PPP模式需要比較復雜的法律、金融、和財政方面的知識。一方面要求政策制定各參與方規范化、標準化的交易的PPP流程，對項目運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面，需要專業化的中介機構提供具有專業化的服務；

（5）建立公眾參與決策、監管的機制是保障。基礎設施關系到廣大社會公眾的切身利益，社會公眾應對這些項目享有知情權和建議權。

5、PPP模式與BOT模式的異同

目前,在吸引民營資本參與基礎設施項目方面，BOT是比較成熟和應用最廣的項目融資模式之一，是以政府特許權換取非公共機構融資建設經營公共基礎設施的一種投資方式， 在中國基礎設施領域，BOT模式曾經在一些項目實施中獲得成功,但隨著基礎設施融資規模和項目復雜性日益增長,這種模式存在著出資人承擔風險過大、項目融資前期工作周期過長及投資各方利益沖突大等缺點，與PPP模式相比具有明顯的不足和不同。

5.1、PPP模式與BOT模式的共同點：

（1）兩種模式都是通過簽訂特許權協議使公共部門與民營企業發生契約關系。一般情況下,當地政府通過簽訂特許權協議,由民營企業建設、經營、維護和管理,并由民營企業負責成立的項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和償還義務；

（2）兩種模式都以項目運營的盈利償還債務和獲取投資回報,一般以項目本身資產作擔保抵押。

5.2、PPP模式與BOT模式的不同點：

（1）PPP的范疇更廣泛，涵蓋的領域更多，除了基礎設施建設、自然資源開發，還包括公共服務產品的民營化。而BOT主要集中于基礎設施建設；

（2） PPP更強調政府和社會資本的的參與和合作，整合雙方資源，強調資源配置，實現項目價值的最大化，共同收益，各擔風險，而BOT 是根據政府授權，獨立承擔項目的建設、管理和運營；

（3）但從合作關系而言，BOT中政府與企業更多是垂直關系，即政府授權私營企業獨立建造和經營設施，投資者承擔主要風險，而不是與政府合作。PPP則通過特許項目公司強調的是合作、利益共享和風險分擔；

（4）融資方式和責任不同，債權人的追索程度不同：BOT的融資主體是投資人，投資人承擔全部投資風險。PPP融資主體是特許項目公司，項目公司承擔項目投融資風險，而社會資本方（母公司）并不承擔全部融資風險；

（5） 發展階段不同，在國民經濟中和國家戰略中的地位不同。BOT是PPP以前的第一階段和試行階段，在我國并未得到充分發展。而PPP是推進政府改革和職能轉變的重要舉措。PPP將使政府逐步退出投資，變身監管者、規則制定者和服務購買者，也是減輕政府負擔、提高政府治理水平、清晰政府職能、改善和提高社會服務水平的重要方式；

（6）項目周期不同，所有權不同。BOT有明確的運營期，投資人在運營期內擁有經營權。而PPP可能是整個項目周期，社會資本可能擁有項目的所有權；

（7）兩種模式運行程序不同。BOT運行程序包括:確立項目、招投標、成立特許項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理、項目移交等環節。PPP模式包括:選擇項目合作民營機構、確立項目、成立特許項目公司、招投標和項目融資、項目建設、項目運行管理、項目移交等環節。即兩種模式的不同主要在項目前期。PPP 模式中民營企業從項目論證階段就開始參與項目,而BOT 模式從項目招標階段才開始參與；

（8）項目組織形式不同。BOT模式參與項目的政府公共機構和民營機構之間是以對等關系相互作用,各參與方都有自己的利益目標,而且過分著重短期利益,相互間以犧牲他方利益來獲取自身的單方利益。 PPP模式是建立在公共部門和民營企業之間合作和交流基礎上的“共贏”。合作各方可以形成互利的長期目標。避免了BOT 模式缺乏互相溝通協調造成的項目前期工作周期過長,也解決了項目全部風險由民營企業承擔而造成融資困難問題。參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

6、PPP模式的風險防范

6.1、PPP模式風險分析

（1）政策風險：即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力；

（3）匯率風險：是指在當地獲取的現金收入不能按預期的匯率兌換成外匯；

（3）技術風險：直接與項目實際建設與運營相聯系，技術風險應由私營合作方承擔；

（4）財務風險：大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗；

（5）營運風險：主要來自于項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。

6.2、PPP模式風險防范措施

（1）摒棄投機心理。PPP項目具有傳統項目不可比擬的復雜性，企業不可試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執行過程中很容易造成政府出現信用風險。更不可利用極少數官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當換屆或相關負責人受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。企業應獲得公眾認可，與政府合作、尋求擔保或投保政治險等方法來應對政治風險；

（2）重視項目前期調研、論證。在項目前期調研上做足準備。聘請專業的中介機構，做好財力和成本收益核算，并對合作伙伴進行評估、考察項目可持續性，全面考慮項目對參與各方的影響。在投標、合同談判階段借助專業機構力量，對項目的合同條款進行利弊分析，以便于在合同談判階段與政府方進行協商；

（3）重視特許權協議的簽署。它規定了政府與企業之間的關系以及雙方的權利義務、雙方的風險分擔等，是構成項目合同的中心，企業應予以足夠的重視。一是特許經營期的期限。二是服務標準與定價問題；

（4）成熟管理者的欠缺是企業參與PPP項目的最大“風險”，加大人才建設力度，依然是企業在競爭中勝出的不二法門。

7、目前、我國PPP項目運行存在問題

（1）法律保障體系不健全；

（2）審批、決策周期長。政府決策程序不規范、官僚作風等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高；

（3）政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對；

（4）政府信用風險高地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資；

（5）配套設施不完善；

（6）項目收益無保障，一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。

8、結語

PPP融資模式也可稱為“公私合營”融資模式，是指政府和企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式, 是適用于基礎設施、公用事業和自然資源開發等大中型項目的越來越流行的重要籌資手段。“鳥巢”就是中國首例實行PPP經營模式的體育館。政府出資58%，中信聯合體出資42%，聯合體中，中信、城建、金州分別占65%、30%和5%。”；

總之，PPP模式已逐漸被國人接受，國內對PPP的認識也正在逐步提高。隨著我國基礎建設步伐的加快，特別是習主席提出“一帶一路”發展戰略后，我國政府十分重視私營資本參與基礎設施建設的問題，大力倡導PPP模式，目前，“特許經營法”也在征求意見中，并很快出臺。但是由于PPP模式引入的時間并不長，在應用中還存在著諸多的問題，尚需要完善和改進。 

2015.12